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【網絡文選】合憲性審查機制的構建與憲法的實現
2021年08月24日 14:01 來源:《中國社會科學》2019年第5期 作者:劉連泰 字號
2021年08月24日 14:01
來源:《中國社會科學》2019年第5期 作者:劉連泰

內容摘要:

關鍵詞:

作者簡介:

  合憲性審查是保障憲法實現的重要環節。合憲性審查的前提是憲法的實現。合憲性審查的最終依據只能是憲法文本,憲法文本的特質總體上決定了合憲性審查的邏輯。20世紀被稱為合憲性審查的世紀。世界上193個國家的合憲性審查制度,基于不同的歷史傳統和憲法結構,各國合憲性審查模式遵從的制度邏輯必然不同。

  一、兩類規范:消極規范與積極規范

  從世界范圍看,早期憲法文本一般由國家權力規范、公民基本權利規范構成,福利國家時代出現方針條款或國家政策條款,形成通常意義上憲法的三維結構。公民基本權利規范首先是自由權規范,晚近又充實了社會權規范。國家權力規范、公民的自由權規范的功能在于劃定國家權力的邊界,可以稱之為消極規范;國家政策條款、公民的社會權條款功能在于要求國家積極作為以達致某種政策目標, 可以稱之為積極規范。

  積極規范和消極規范可以在時間維度上作出區分,消極規范指向現在,積極規范指向未來。消極規范“專門調整現實生活中業已存在并在一定時期內即將消失的那些生活關系”,積極規范規定目標。域外有學者將憲法分類為“固定性憲法”和“綱領性憲法”,前者的內容主要是“承認和確認現狀”,通過“強制規定外部界限即禁止性規定而實現”;后者的內容主要是“確立目標以及力圖鼓勵向某些方向發展”,通過“規定某些目標而實現”?!肮潭ㄐ詰椃ā币幏秾麡O規范,“綱領性憲法”規范對應積極規范。國家權力規范與公民自由權規范構成近代憲法文本的基本內容,世界范圍內的合憲性審查機制首先圍繞這兩類規范建構起來。

  指向現在的消極規范與指向未來的積極規范必然結構有別。消極規范的結構是行為模式-法效果,也可理解為假定-處理-制裁,即預設某種行為規范,違反該規范會產生某種否定性后果。積極規范的構造更契合于“事實構成-法效果”的二要素理論?!笆聦崢嫵伞敝缸鳛橐幏对u價標準的預設事實狀態,是一種狀態而不是一種具體的行為模式,行為人可以選擇任何一種能夠達致該狀態的行為模式;法效果指事實狀態符合或不符合預設事實構成要素時的評價和效果,前者給予積極評價,后者給予消極評價。積極規范的法效果不直接對應某類行為,只對應該行為的效果,是結果論的評價;消極規范的法效果對應某類行為,盡管與行為效果相關,但最終只是評價行為的輔助因素,是行為論的評價。也就是說,相對于消極規范,積極規范賦予了行為主體極為寬廣的裁量空間。

  德國、法國、美國等西方國家的憲法文本以消極規范為主,以積極規范為輔。中國憲法文本中積極規范占比較大,積極規范與消極規范并重。德國、法國、美國等國家憲法先有國家權力與公民的自由權的二維,然后呈現國家政策這一維——隨著消極規范的演進,福利國家、公民的社會權漸次出現,也就是說,積極規范是消極規范演進的結果。作為社會主義憲法的中國憲法文本從一開始就是三維結構,積極規范不是消極規范演進的結果。從現行中國憲法文本的結構來看,反而是積極規范演化、輻射到消極規范:首先呈現國家政策這一維,然后呈現公民基本權利和國家權力。中國憲法序言主要闡述歷史,以社會進化的思路描述國家的前世今生,生成國家政策目標,實現政策目標的主體也在時間之軸里先后出場:工人、農民、革命者、建設者。隨后,規定總體意義上的國家任務,接著規定公民基本權利與義務,最后規定各類國家機構,出場的先后順序演繹了憲法文本的敘述邏輯。

  二、憲法的實現:實施、遵守和執行

  有關憲法的實現,憲法文本中出現了三個概念:憲法實施、憲法遵守和憲法執行。

  在法理學上,一般將遵守理解為一個非常上位的概念,邏輯地包含執行。憲法實施包括憲法遵守和憲法執行,“憲法遵守是一種消極的憲法實施方式,側重不違憲;憲法執行是一種積極的憲法實施方式,強調運用憲法來處理事情?!睉椃▽嵤┑闹黧w并不局限于公權力部門,涵括了全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織。這些主體都是憲法遵守的主體,但憲法執行的主體則限于國家機關。

  憲法遵守針對憲法文本中的消極規范,即只要在憲法規范所劃定的區間內行為,不觸碰憲法規范劃定的禁區,憲法文本中的消極規范不會被激活,也即:激活憲法的消極規范,就意味著違反消極規范。憲法的消極規范是沉睡的,行為人只能以否定的方式激活,這種激活的效果一定是負面的。遵守著眼于“不越界”,不作出憲法文本列舉的某種行為即履行了義務。

  根據憲法文本規定的內容,遵守憲法的主體包括國家機關,也包括公民。

  執行義務針對積極規范,執行主體必須積極作為,實現憲法規定的政策目標。義務主體要在憲法規范所確定的行為方向上積極邁進,積極作為才能激活憲法文本。激活憲法文本的積極規范,才是合乎憲法規范。積極規范指向將來,行為人只能以肯定的方式激活文本,激活的效果一定是正面的?!皥绦小笔窃诮缦迌确e極作為。執行義務的主體只能是國家,公民沒有執行憲法的義務,積極規范都需要國家激活。

  歸納起來,遵守義務和執行義務有以下區別:遵守憲法針對憲法消極規范,執行憲法針對憲法積極規范;遵守憲法是被動的,執行憲法是主動的;公民和國家都有遵守憲法的義務,國家有執行憲法的義務,但公民沒有執行憲法的義務;遵守憲法時,無須憲法規范出場,遵守憲法的主體無須援引憲法規范,執行憲法時,憲法規范一直在場,執行憲法的主體必須援引憲法規范。

  “憲法是針對立法者的直接言說”,也是合憲性審查制度要重點解決的問題,公權力行為的正當性問題多數可以通過合法性審查解決?!皯椃ㄘ熑问且环N法律與政治相結合的責任”,這就意味著,對憲法責任的追究既可能通過法律途徑,也可能通過政治途徑。

  對違反義務的行為施以責任,義務才能被認真對待。公民有遵守憲法消極規范的義務,但公民無法直接承擔憲法上的責任。憲法文本中規定公民遵守憲法義務的目的是為法律設定公民義務和為立法機關履行立法義務預設憲法基礎。也就是說,公民不遵守憲法義務的責任只能由法律形成。與之相反,國家違反憲法中的遵守義務和執行義務將產生憲法上的責任。違反遵守義務和執行義務產生的責任可以分為憲法責任與法律責任。

  三、國家機構違反憲法義務產生的憲法責任

  1.改變或者撤銷

  如前文所述,立法違憲是合憲性審查制度要解決的主要違憲樣態?!稇椃ā返?2條第12項、第67條第7項和第8項、第89條第13項和第14項、第99條第2款規定了兩種針對違憲立法的責任:改變、撤銷。何時“改變”,何時“撤銷”,取決于審查主體與被審查立法主體的權力關系?!案淖儭边m用于同種性質不同位階權力關系,例如,全國人大有權改變或撤銷其常委會的不適當決定, 國務院有權改變或撤銷各部委不適當的決定?!俺蜂N”是一種廣譜適用的違憲責任,即適用于同種性質不同位階的權利關系,又適用于不同性質的權力關系,例如,全國人大常委會有權撤銷國務院制定的與憲法、法律相抵觸的行政法規。改變或撤銷即針對與憲法抵觸的立法,又針對從憲法角度看“不適當”的立法。

  對于被改變或撤銷的規范性文件,在被改變或被撤銷后,當然無效。在被改變或者撤銷前,是否有效?

  與憲法抵觸的立法應自始無效?!稇椃ā返?條第3款規定,“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”,《立法法》第73條第2款規定,“地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效”,我們據此可以推斷,與憲法抵觸的立法應該自始無效。凱爾森將“無效”理解為“最高程度的可廢除性”,認為在特定法律體系中,通常推定低級規范是按照高級規范的授權作出規定,即推定低級規范有效;當低級規范與高級規范相沖突時,應當將之廢除,直接排除在特定法律體系之外。當然,為保證法秩序的安定性,德國發展出獨特的“警告性裁判”模式,即法律“雖有違憲之嫌,但憲法法院仍然宣告‘法律勉強合憲,為此尚可忍受’,同時要求立法者采取合理措施使法律達到完全合憲的法律狀態”,而不是判決其無效。即使判決其無效,也有“自始無效”和“向后失效”兩種判決形態,這對中國合憲性審查的制度建設有借鑒意義。全國人大及其常委會經由何種程序,作出何種內容的撤銷決定,法律有很大的形成空間:《憲法》和《立法法》均表述為“有權撤銷”,是概括式授權的表述方式,我們可以大膽借鑒其他國家的違憲判決形式,構造出適合中國國情的撤銷決定形式和種類。

  “不適當立法”在被改變或者撤銷前有效。按照凱爾森的邏輯,上位規范(憲法)授予了下位規范(法律、地方性法規、自治條例和單行條例)立法形成空間,下位法沒有超出立法形成空間,就不應被直接排除在法律體系之外?!安贿m當立法”不適當到何種程度才需要改變或者撤銷?改變或者撤銷的程序如何?這些都需要法律來形成。與《憲法》抵觸的立法一定要撤銷,這是憲法上“法制統一”的題中之義,有權撤銷的機關不能自由裁量,但不與憲法抵觸的“不適當”立法,不破壞憲法中“法制統一”,有權撤銷的機關應該有更大的裁量權。如果僅為輕微的不適當,而且改變或者撤銷會破壞法制的安定性,有權改變或者撤銷的機關就可通過利益衡量,決定是否改變或者撤銷“不適當”的立法。

  改變或者撤銷的對象不限于《立法法》所指的立法,還包括決定、命令、決議、指示,這些被改變或者撤銷的決定、命令、決議、指示既可能是具有立法意義的規范性文件,也可能是沒有立法性質的執行行為。改變或者撤銷決定、命令、決議、指示的制度邏輯與改變或者撤銷立法的制度邏輯相同。

  2.罷免

  改變或者撤銷針對立法或其他執行行為的內容,罷免針對人,即針對憲法賦予某種權力的人。

  罷免是較為嚴厲的憲法責任形式,《憲法》第17條、第63條、第65條第3款、第77條、第101條、第102條第2款、第103條第2款、第104條作了相應規定。罷免責任的承擔主體可分為兩類:一是人大代表、人大常委會組成人員;另一類是權力機關之外的其他國家機關的特定公職人員。罷免權的行使主體包括各級人大、縣級以上各級人大常委會、選舉單位、選民。罷免人大代表或者人大常委會組成人員總體上源于政治不信任,罷免特定公職人員既可能源自政治不信任,也可能源自特定公職人員不遵守憲法或者“不適當”執行憲法。

  中國共產黨可以依據憲法積極規范行使“適當性審查權”,如果相關個人對執行積極規范不當負有責任,中國共產黨可以建議啟動罷免程序。

  四、公民違反憲法義務的責任需要通過法律規定

  在特定法律關系中,法律關系主體、違法主體和法律責任主體通常具有同一性。在憲法關系中,憲法關系主體、違憲主體與憲法責任主體可能不同,尤其體現在公民這一主體上?!稇椃ā沸蜓?、第5條第5款和第53條規定了包括國家機關、公民在內各類主體的憲法義務,但不能作為公民承擔憲法責任的依據,我國憲法并未規定追究公民憲法責任的制裁機制。憲法文本規定公民遵守義務的目的在于為法律形成公民的責任提供基礎。通過憲法的“授權”和“輻射”,將公民在憲法上的遵守義務延伸到法律層面,公民違反憲法遵守義務的責任化身為法律責任。

  法律也可以具體化國家機構違反憲法或者不適當執行憲法的責任,但責任本身是由憲法規定的。如果沒有法律的具體化,責任的追究主體可以直接依據憲法追究相關機構或者特定個人違反憲法或不適當執行憲法的責任,具體化的法律不是國家機構或者特定個人憲法責任的構成性要素。但公民違反遵守義務產生的責任必須由法律規定,沒有法律規定責任,責任的追究主體不能直接依據憲法追究公民不遵守憲法的責任,規定責任的法律是公民憲法責任的構成性要素。

  五、結 語

  中國憲法包括消極規范和積極規范,憲法的消極規范要求國家合憲,積極規范要求國家最佳。國家要合憲,必須在憲法框定的范圍內活動,遵守消極規范的義務;國家要實現最佳,必須積極履行憲法執行義務。國家在履行積極規范確定的義務時,首先必須遵守消極規范。為了確保國家合憲,實現國家最佳, 應在機關建制、技術與原理等方面構建符合中國邏輯的合憲性審查機制。

  在中國特色社會主義憲法體制下,全國人大及其常委會享有列舉的合憲性審查權,與中國政體相關;中共中央享有概括的合憲性審查權,與中國特色社會主義的本質特征相應。黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一標示著中國憲法的政治法特征,也意味著黨的領導正在法權化。在全國人大及其常委會與中國共產黨的協力中,權力被規范在憲法的框架內,憲法也在與政治的互動中鮮活。中國憲法在政治和法律的助力中,漸次變為國家生活和社會生活的常態?!皯椃ǖ纳谟趯嵤?,憲法的權威也在于實施”?! ?

 

  (作者單位:廈門大學法學院。原題《中國合憲性審查的憲法文本實現》,《中國社會科學》2019年第5期。中國社會科學網 張征/摘)

作者簡介

姓名:劉連泰 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:張文齊)
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